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數位 產業 創新

2020.07.14

【一文看懂何謂「數位轉型」】前 NCC 主委真情告白:數位發展的必要性及關鍵要素

寬頻社會網路生態的思維邏輯及運作方式,與傳統通傳產業(編按:通訊傳播產業)具有相當大的差異,所帶動的更是政治、經濟、社會翻天覆地的變化, 面對來自網路跨平臺、跨國境、跨產業的挑戰與機會,無論是政府、產業或民眾,都需要因應環境變化調整思維(mindset),以及機敏回應以各項因應的配套機制,更重要的前提是明確的願景及具體的策略與作法。

 

數位發展全面啟動,免不了「穿著衣服改衣服」

數位發展要能全面啟動,除了寬頻及資通訊整合帶動之外,有幾項重要關鍵驅動要素,缺少了這些數位發展也就動不了或是事倍功半,包括:

(1)層級式 / Hybrid 思維及生態系統概念、

(2)可信任的匯流基礎建設及網路環境、

(3)個資與隱私保護前提下的資料經濟發展、

(4)網路平台(online platforms)的問責性及可能的反托拉斯與其他規管議題、

(5)前瞻及與時俱進的網路政策,及重視多方利害關係人的網路治理模式、

(6)數位轉型、

(7)管制及發展的組織擔當者必須融合各領域專業能力,並保留足夠彈性以應快速變遷的環境與趨勢、

(8)國際連結等。

 

過去幾年「穿著衣服改衣服」的不可能的任務,已奠定資訊、資安、網路、電信、傳播整合的數位發展重要基礎,接下來包括數位發展部會整體功能如何完善、獨立監理的功能如何安排、如何帶動整個行政體系運作、促進數位經濟發展並兼顧關照網路社會的發展問題,需要主政者的智慧。

 

回顧過去數十年:寬頻網路普及,全體產業共同數位轉型

過去數十年我們共同見證了通訊傳播邁向匯流的過程,緣起於近年來世界各國均提出前瞻性寛頻建設計畫,以普及寬頻網路及升級高速網路為目標,期帶動新興服務的成長,提升國家競爭力,其目的不外乎:

(1)為振興經濟發展,面臨經濟泡沫化或金融危機之國家,推動寬頻政策之主要目的即在於振興經濟;

(2)追求產業結構的轉型,期望邁向知識經濟社會型態或是希望轉型成為資訊通訊樞紐;

(3)為追求社會平等或說縮短城鄉差距或數位落差。

轉眼間我們已經身處後匯流(Post Convergence)時代,寬頻社會(Broadband Society)的發展隨之而來的即是數位轉型(Digital Transformation)所帶動的典範轉移,寬頻社會網路生態的思維邏輯及運作方式,與傳統通傳產業具有相當大的差異, 面對來自網路跨平臺、跨國境、跨產業的挑戰與機會,無論是政府、產業或民眾,都需要因應環境變化調整思維(mindset), 並備具各項因應的配套機制,更重要的是明確的願景及具體的策略與作法。

 

數位經濟來臨,政府應該縮短「技術 4.0」跟「政策 1.0」間差距

數位經濟(Digital Economy)的發展即奠基於數位匯流的基礎上,以寬頻社會驅動數位轉型,經由通傳產業法制革新及各領域法規調適,帶動數位經濟典範轉移與穩健發展,我國同樣也是處於數位創新經濟發展之過程。

 

世界經濟論壇(WEF)於 2015 年提出「數位轉型倡議」(Digital Transformation Initiative),即呼籲各界在數位化浪潮中應即時掌握數位紅利,WEF 認為,隨著科技發展,更先進的新興技術以創新的方式相互連結所產生的綜效,遠勝於其單獨使用的效益,例如行動裝置、雲端運算、感測器、物聯網的交互組合應用所產生的價值,正以指數成長,WEF 認為,在 2015 年,數位轉型帶來新商業模式只占所有企業總營收的 1% 至 5%,但預計到 2020 年將達 30%。

 

經濟合作發展組織(OECD)則於 2017 年在其提出的「確保數位轉型所帶來的成長及福祉」(Going Digital: Making the Transformation Work for Growth and Well-Being)報告中,特別提到目前許多國家的組織與政策仍停留在類比時代,存在著「技術 4.0」和「政策 1.0」的巨大落差;因此,需要統合政府各部門,善用(leverage)數位科技所帶來的利益,以前瞻的視角,確保相關政策的包容性、一致性、統合性,同時充分考量利害關係人意見,才能讓數位轉型順利成功。

 

通訊傳播匯流所帶動的數位轉換正在翻轉整個世界。尤其是數位基礎環境的建構,已不僅是佈建網路而已,除了發展超寬頻網路環境之外,跨境跨域的網際網路已無所不在,舉凡人民日常社會生活、產業經濟活動、政府施政作為,各式各樣的社為經濟行為透過網際網路互動及蓬勃發展,ICT 整合帶來更智慧的連結(Intelligent Connectivity),需進行全方位的規劃,才能讓數位基磐環境升級的效益充分活化,同時還要兼顧匯流法規與新興服務法規調和及保障平等數位發展機會等配套性議題,全方位的數位發展,才能真正使政府、民眾及企業能夠充分掌握數位機會,共同打造出完善的網路社會及數位經濟型態。

 

數位發展的關鍵驅動要素共 8 項,從概念、環境、到個資法規建置

數位發展要能全面啟動,有幾項重要關鍵驅動要素,缺少了他它們,數位發展也就動不了:

1. 層級式/Hybrid 思維及生態系統概念:

匯流後的網路架構從底層向上包括:

(1)基礎網路層:包括固網及有線電視等路纜、海纜、無線通訊、衛星、 IXP 等因資通訊科技技術匯流形成的綿密基礎網路;

(2)網路邏輯層:包括網域名稱、IP 位址、網際網路協定、路由及 root zone 等網際網路發展的跨境連結與傳輸發展;

(3)社會經濟行為層:包括網路社會及數位經濟所有行為,例如各項網際網路 plus 的新型應用服務及其他資訊社會議題。

面對層級式/Hybrid 及生態系統,參與其中者特別是政策制定者,如果無法轉化思維,所有的問題只有面目更加模糊且治絲益棼。

 

2. 可被信任的匯流基礎建設及網路環境:

網路社會與數位經濟的發展必需奠基在信任的基礎上,因此,以更安全的通傳網路為基礎,最終的目的是要建立一個能夠在自由與可信賴間取得均衡的網路環境,讓大家可以安心的應用網路發揮自己的創意與能力並享用其帶來的便利;而可信賴的網路環境,以前揭層級式/Hybrid 思維及生態系統概念來檢視,就會包括:

(1)基礎網路層:關鍵在於可信任的、不中斷的、具有防護能力的資安網絡,包括資安聯防體系建構,以及國際通報與標準組織參與等。

(2)網路邏輯層:關鍵在於國際域名等組織的參與及各項新興網路議題的國際合作與參與討論,包括 DDoS、路由劫持、封包竊取等影響傳輸及刺探機密的駭客行為防範等。

(3)各項社會經濟行為層:包括網路社會及數位經濟所有行為,個人資料與隱私保護,及新興的如網路霸凌與不實爭議訊息及超限戰等議題。

總的來說即是資訊安全(cybersecurity)、個資保護(personal data protection)、以及網路安全(on-line safety)。

 

3. 個資與隱私保護前提下的資料經濟發展:

寬頻社會的發展已成為驅動數位經濟典範轉移的重要動力,終端使用者需求推動網際網路科技創新,各領域破壞式創新,例如運用物聯網(IoT)、5G、人工智慧(AI)、虛擬實境(VR)、擴增實境(AR)、機器人、大數據(Big Data)等資訊科技技術,在各領域包括自駕車、遠距醫療、視聽傳播、行動支付、綠能環保等創新應用之產生,使得傳統營運模式及新經濟行為也因為已使用者為核心而快速轉型;利用創新科技技術而取得大量使用者的使用紀錄,透過資料不斷的重組再利用,技術上將得以有系統的資料型態透過巨量分析(analytics)與資料探勘(data mining)方式,萃取出有用或可供預測的資訊,進而發展更符合需求的新服務,「資料經濟」(Data Economics)已成為國際間熱烈討論的議題。

 

然而,資料運用必須具備一定的前提條件,前已述及在可信任的網路環境中:: 個資與隱私是重要議題,資訊自決權的保障已經是主要國家隱私法規的保護核心,亦即每個人都可以自行決定個人資料是否公開及供他人使用或處理。:: 我們可以從國際組織、產業各界陸續對於 5G、物聯網或 AI 趨勢所發表的相關建議報告了解到,在技術、服務發展的同時更應該關注:

(1)提升資料利用的透明度,建立資料當事人的信賴與信任。

(2)企業建構完善的個人資料保護管理機制,強化資料利用之權利及責任關係的認知,以促成資料的合理有效運用。

(3)為系統及使用者建議完善的保護機制,包括網路安全及智慧裝置的資安防護。

(4)重視產品安全性,在設計階段融入安全性考量。

(5)避免因資料分析產生新的歧視(discrimination)風險。並逐步朝向由專責個人資料保護機構,統籌規動各產業個資處理與運用,及創造企業與消費者互信多贏的環境。

 

4. 網路平台(online platforms)的問責性及可能的反壟斷與其他規管議題:

 

除了傳統的反壟斷反托辣斯規範如何適用於新興科技巨擘網路平台營運的問題之外, 網路平台的發展正對民主造成巨大壓迫,以法律解決的行動正在蘊釀中,但也引發諸多爭議。 起因於對管制網路平台仇恨言論及不實訊息壓力的上升,近來世界各國諸多倡議計畫包括管制價值鏈的重新改造,將管制網路言論的負擔部分移轉到民間團體身上。

而在擴大網路平台責任的同時,勢必面臨由誰來定義違規內容以及是否會侵害言論自由的問題,再加上對演算法工具的可信度問題,使情況更加複雜化。 更深層的問題是誰來詮釋這些公共利益?如何要求平台為他們的行動負起責任?最後要達到什麼效果?

重新設計的問責機制(accountability mechanisms)在法制面向上引發網路政策的探討,包括:

(1)管制者須釐清網路平台在刪除內容時,其依據的國際標準跟管轄權限(jurisdiction)。

(2)在法律的範圍內,管制者針對網路平台由自動化或 AI 演算系統作出的決定應有的「解釋責任(duties of explanation)」,需要訂定相關規則。

(3)在多國合作下,針對演算法的問責機制,開發能夠模擬和檢測演算法程序的評估工具。

(4)在定期報告中應提供對網路平台進行管制的資訊,完全透明並可受公評。

 

5. 前瞻及與時俱進的網路政策,及重視多方利害關係人的網路治理模式:

前瞻的網路政策例如
(1)資訊自由流通與管轄權、

(2)多方利害關係人網路治理模式、

(3)隱私與安全、及

(4)新興技術之發展與趨勢等之議題,必須要持續關注並與國際同步與時俱進。

由於網際網路已全面滲透至社會各領域,成為驅動數位經濟發展的主要媒介,有鑑於網際網路的高度社會影響力,聯合國就網路治理議題召開多次世界資訊社會高峰會(World Summit on the Information Society, WSIS)以及 Internet Governance Forum(IGF)等會議,特別是協助開發中國家發展網際網路。

 

WSIS 工作小組 即於 2003 年對網路治理做出定義,各國政府或公、私部門及公民社會針對網際網路發展及應用本於各自之角色、立場,為塑造網際網路的發展及使用環境,秉持共同之原則、規範(則)、決策程序等。聯合國定義 的網路治理議題大致分為五大項:基礎建設與標準化(Infrastructures & Standardization)、法律(Legal)、經濟(Economic)、發展(Development)以及社會與文化(Socio-cultural)。

  

在國際間的網路治理討論,已型塑出全球產業界、學術界、公民團體、非營利組織等多方利害關係人(multi-stakeholder)由下而上以共同參與的討論模式,與政府以「平等、公開、透明」方式,擬定或參與規範網際網路的發展和使用階段的共同原則、準則、規則、決策程序及方案。以開放態度,參考 ICANN 多方利益關係人參與模式,期能建構由政府、產業與人民共同參與之開放網路社會治理模式,為數位經濟所衍生之新議題,集思廣益尋求最佳解決方案,透過適當的治理模式,營造有利數位創新經濟發展之開放網路社會。

 

6. 數位轉型:

由資通訊與數位匯流所帶動的數位轉型受到世界各國重視已如前述,所謂「數位轉型」,根據 OECD 定義 2019 年 Going Digital: Shaping Policies, Improving Lives 報告,所指的是數位化與數位優化所帶來經濟與社會的影響(impact)。經濟影響包含成本降低、價值增加、價值移轉或是營運利益提升等;社會影響則包含健康、安全與自然環境改善。

 

數位轉型的一般定義是指,以數位科技為關鍵驅動力的過程,以用戶為中心的經營與競爭策略,著重於透過持續性的跨單位整合,帶動價值與商業模式的持續創新。它的戰略高度是促進國家邁向智慧化發展,同時驅動產業價值創造,生態系統重新建構及典範轉移,需要多元合作、量表建立、及指引系統化及人才養成等配套機制,以及中長程進行數位轉型的一整個過程的落實。關於數位轉型將另為文介紹。

 

7. 管制及發展的組織擔當者必須融合各領域專業能力,並保留足夠彈性以應快速變遷的環境與趨勢:

 

因應後匯流時代之典範轉移,網路時代的國家管制者及數位發展推動者必須融合各領域專業能力,強化管制者間交流,並保留足夠彈性以因應快速變遷的環境與趨勢,包括:

(1)技能和知識:管制網路平台需要有各種不同能力的管制者:如增加熟悉演算法的資訊科技專家、個資保護專家、了解網路傳播的社會科學專家;

(2)組織的面向:應將龐大的組織重新型塑,與使用者團體密切合作落實監理,並且遵循合作、互動、有彈性和參與的管制程序;

(3)跨國與超國際合作的下一階段:運用資訊庫分享和跨國聯盟研究方法,動態、定期舉行管制者的合作交流。

特別是因應在地管制與全球衝擊,下一代的監理及發展機制必須保留足夠彈性以因應快速變遷的科技,下一世代的國家管制及數位發展的設計思維必須全球化:每一項管制產生的衝擊,都是全球性的。而關於新管制與發展價值鏈,既有根深柢固的媒體政策原則,像是多元、多樣,以及在地主義等,都不應該摒棄,但是必須從這些基礎上提出新的取徑和方法,確保數位環境中的人權和基本自由的最終義務。

 

8. 國際連結:

由於後匯流環境的特性是跨領域、跨產業、跨國界,在傳統通訊傳播之外,諸如跨境傳輸、電子商務、資料落地不落地、數位稅、國際管轄、網路空間等議題,在既有的國際組織包括 APEC、 OECD、WTO、及聯合國等日益受到重視,區域型經貿組織也是多以數位經濟合作發展作為主要訴求,更是主要經濟國家如 G20 等的重要討論議題;國際域名組織包括 ICANN 等網路社群組織多年來持續維運網際網路生態系統,在網際網路高度運用的現在與未來,將與政治、經濟、社會產生更密切的關聯。

 

數位發展不只是單一部會,更不該變成「遁逃出口」

從上述說明應可理解,日前總統揭示的數位發展部會為何是以資訊、資安、電信、網路、傳播整合為核心,但千萬別天真地以為將既有部會執掌搬一搬重新組合,數位發展即可水到渠成,若沒有層級化思維及數位轉型,那可就差之千里;就以前面說明的關鍵成功要素中來看,有多少執掌是目前在行政體系內不具備、不明確、或殘缺的功能?如何完備之?

 

再者,即使搬一搬組一組,涉及既有部會的定性調整且尚須融合才得以運作,更何況數位發展本不應只是單一部會的事,若因成立單一部會反而讓各部會有了遁逃出口,那真是令人最不樂見的發展,惟以個人經驗來看是非常有可能的結果,更何況還有思維轉換及能力建構(capacity building)的大工程。

 

打造台灣數位環境,細數 10 項重大更新:

過去幾年,我因為個人非常明確的理念、價值及目標,接任 NCC 主委職位前後隨即主動展開「以法定獨立機關穿著衣服改衣服」的不可能的任務,明知異常艱辛但是若不行動我就沒有必要進入體制;除了對 NCC 既有執掌通訊傳播監理事務,以更創新更高格局視野推動相關工作(例如全力制定並推動改變監理思維的電信管理法、規劃 5G 釋照及物聯網發展等),在此不予贅述之外,以下即簡要臚列與前述數位發展關鍵驅動要素相關的,但是因組織定位尚未調整在既有體制下相當困難進行的幾項重大工作:

1. 改造政府組織,整合跨部門部會

尚未獲推薦徵詢前即以專家身分協助規劃我國資通安全發展策略與架構,獲人事同意權通過後,即向當時兩位政委提出「數位與通訊傳播治理職能提升,資通訊整合數位發展部會、政府組織改造」的規劃與目標。

2. 打造資安鐵三角:從國安、資安及通安建構國家防護網

上任即帶動 NCC 以資安鐵三角之一,從國安、資安及通安等層面,維護國家安全及社會安全,建構國家整體資通安全防護網,藉由幾項策略之推動,實現「建構安全網路環境,提供可靠通傳服務」的願景。

這些策略包括:強化通傳資安政策,健全資安法規環境;完備網路安全管理,提升業者防護能力;達成資安聯防機制,完善資安通報應變;建立資安檢測體系,制定資安檢測指引;以及推動連網設備認證,偕同相關部會輔導產業行銷國際等。

3. 建立不實訊息處理機制

2017.02 主動於行政院院會報告不實爭議訊息國際觀測及處理機制建議,並展開持續對內溝通希冀建立機制,此議題將另為文說明。

4. 強化台灣網路資訊中心架構

爭取台灣網路資訊中心(TWNIC)由交通部改隸 NCC,強化網路層級架構中邏輯層的各項工作與國際連結,包括資安防護、IPv6 推動、及參與國際間關於網域名稱、IP 位址、路由傳輸、網路政策等議題討論。

5. 強化 NCC 職能與人員任務配置

與交通部協商郵電司業務及員額移撥,行政院人事總處協助,並經由委員會修改處務規程,強化 NCC 在通訊與傳播政策研析與制定之職能與任務。

6. 逐步推動影視網路政策,建立 OTT 跨部會平台

以推動寬頻帶動網路社會與數位經濟發展的角度,於行政院層級倡議各部會重視網路政策與網路治理機制的建構與發展,並於 NCC 內部培訓同仁網路政策能力建構,及逐步推動議題式網際網路政策;包括建立影視音 OTT 跨部會平台,協助網路侵權及影視音產業跨平台發展推動;研析及徵求意見推出傳播產業綠皮書公開徵詢後再轉化為白皮書作為政策依據;偕同相關部會完善及強化 iWIN 兒少保護機制等。

7. 成立台灣網路危機處理暨協調中心

爭取台灣電腦網路危機處理暨協調中心(Taiwan Computer Emergency Response Team/Coordination Center ,TWCERTCC)職能從中科院改由 TWNIC 執行,完善我國資通安全通報應變體系及國際連結。

8. 提升資通安全,建置國家級網路安全中心

由 NCC 規劃並建置國家級「國家通訊暨網際安全中心」(NCCSC),即時掌握、有效管理網路安全,結合資安事件的自動化蒐集、分析、通報、應變與分享,加上和國際通訊網路維運互連的防護機制,可以大幅提升資通安全,也達到國際資安聯防的效果。

9. 規劃個資保護專責機構

規劃並持續進行通傳產業個資維護及資料運用的整備,以因應個資隱私保護及資料加值應用之推動,以及未來可能成立的個資保護專責機構。

10. 多方參與國際組織

經由辦理 APEC TEL 58 強化資通訊 ICT 整合及國際參與能量,並連結「APEC 網路及數位經濟路徑圖。(APEC Internet and Digital Economy Roadmap)」,關於原 APEC「電子商務指導小組」現 APEC「數位經濟指導小組」將另為文介紹。

為積極參與國際組織關於網路政策討論,在 TWNIC 已改隸 NCC 前提下,向行政院爭取由 NCC 取代交通部,做為我國參與 ICANN 會議的 GAC 會議作為政府代表,惟最終竟未獲行政院同意。我國就網路政策的國際參與迄今仍由交通部代表出席,實際之問責制度亟待商榷。

以上是在現行 NCC 獨立機關及委員會運作的高難度情況下,基於數位發展迫切性所推動的,原不被認為是執掌範圍努力的例舉;數位發展是從早年 e 化推動到建立智慧國家的重要基礎,從國際發展來看,是無可迴避的趨勢,特別是後疫情及新常態時代,台灣只有繼續奮力向前,同時更要關注數位發展各層面對社會造成的影響;我們在過去幾年任內奠定了數位發展的基礎,盡可能地做了前所未有的改變,接下來的包括數位發展部會整體功能如何完善、獨立監理的功能如何安排、如何帶動整個行政體系運作、促進數位經濟發展並兼顧關照網路社會的發展問題,需要主政者的智慧;其中,獨立監理的功能如何安排,這在世界各國如韓國、新加坡、德國等皆有諸多前例可循,只要沒有私心不藉此擴張威權並給予以適當監督,不足以作為裹足不前影響數位發展的藉口。

 

為獨立行政機關發聲,鼓勵優秀網路人才加入

一句「誰都管它不到,但它也什麼都不管」政治語言,目的在羞辱被限制定位定性的獨立行政機關,實際上只是凸顯對於現況認知偏差,及對數位發展的有限格局;展望未來,只希望這些人事物別成為數位發展的障礙才好,惟無論如何,始終影響不了有理念有價值認同的人,繼續為台灣的數位發展及國際連結的目標而努力,期待台灣的數位發展在前人努力的基礎上,能有結構性與制度性的轉化與提升。

 

撰文者:詹婷怡;文章摘自科技報橘